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2004/6/24 13:38:38
全國人大常委會(huì)法工委從1996年著手行政許可法的調(diào)研起草工作,形成了《行政許可法(征求意見稿)》。九屆全國人大常委會(huì)將行政許可法列入立法規(guī)劃,確定由國務(wù)院提出法律草案。據(jù)此,國務(wù)院法制辦結(jié)合國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng),從2000年初開始行政許可法的起草、調(diào)研和論證工作,就起草這部法律涉及的主要問題,征求了地方人民政府、國務(wù)院部門、專家學(xué)者的意見。在此基礎(chǔ)上,起草了《行政許可法(征求意見稿)》,于2001年7月印發(fā)各界征求意見,并幾次召開國內(nèi)外專家參加的討論會(huì)。經(jīng)反復(fù)研究、修改,形成了《行政許可法(草案)》。該草案經(jīng)2002年6月19日國務(wù)院第60次常務(wù)會(huì)議討論通過,于2002年7月5日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
九屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議于2002年8月23日首次對(duì)《行政許可法(草案)》進(jìn)行了審議,隨后,九屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議、十屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議、第四次會(huì)議又進(jìn)行了三次審議。2003年8月27日,《行政許可法》由十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過,共8章83條,自2004年7月1日開始實(shí)施?!缎姓S可法》的制定歷時(shí)七年,全國人大常委會(huì)先后四次審議,其時(shí)間之長,討論次數(shù)之多,改動(dòng)幅度之大,參與面之廣,在我國近年來的行政法立法中是非常少見的?!缎姓S可法》制定過程中主要討論的幾個(gè)問題:
一、設(shè)定行政許可的事項(xiàng)
針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中行政審批泛濫的情況,起草工作中重點(diǎn)討論了政府應(yīng)該管哪些事情,哪些事情不應(yīng)當(dāng)管。對(duì)應(yīng)當(dāng)管的事,什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過設(shè)定行政審批來管,什么事項(xiàng)不應(yīng)當(dāng)通過設(shè)定行政審批來管;對(duì)不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政審批的事項(xiàng),在哪些領(lǐng)域、什么條件下采取哪些替代方式。為研究這些問題,國務(wù)院法制辦研究司曾與我院《法學(xué)研究》編輯部召開“政府規(guī)制與行政審批制度改革研討會(huì)”,為起草《行政許可法》進(jìn)行了有益的學(xué)術(shù)探討和理論準(zhǔn)備。
對(duì)于哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可,《征求意見稿》采用了能具體列舉的盡量列舉,列舉不完全的用兜底條款概括規(guī)定的方式?!墩髑笠庖姼濉返?/SPAN>13條規(guī)定了12種可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。但由于這些列舉并不周全,并且對(duì)列舉的某些事項(xiàng)是否應(yīng)該設(shè)定行政許可尚有不同意見,《草案》采用了對(duì)可以設(shè)定行政許可和不得設(shè)定行政許可的事項(xiàng)都作原則性規(guī)定的方式,不具體加以列明。在全國人大常委會(huì)審議階段,這種概括性規(guī)定的弊端同樣受到了各方面的批評(píng),被認(rèn)為含義不明,無法操作。主導(dǎo)的意見認(rèn)為,應(yīng)該明確規(guī)定不得設(shè)定行政許可的事項(xiàng),除此之外的不必規(guī)定,因此應(yīng)該取消《草案》第13條的規(guī)定。最終通過的《行政許可法》第12條集中規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的六種情況,其中,除了第六種是兜底條款以外,其他五種實(shí)際上是將《草案》中行政許可的設(shè)定范圍與五種不同類型的許可的適用范圍進(jìn)行了合并,并以5種許可的適用范圍來確定行政許可的設(shè)定范圍。對(duì)于哪些事項(xiàng)不得設(shè)定行政許可,爭(zhēng)論與改動(dòng)要小得多。在起草工作中,始終貫徹了個(gè)人自治優(yōu)先、市場(chǎng)優(yōu)先、自律機(jī)制優(yōu)先與事后機(jī)制優(yōu)先等原則。最終通過的《行政許可法》第13條明確規(guī)定,可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),也并不都必須要設(shè)定行政許可。凡是公民、法人或其他組織能夠自主決定的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的,行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的,可以不設(shè)行政許可。
行政許可法第13條的規(guī)定,可以說是對(duì)近年來我國立法經(jīng)驗(yàn)的一次科學(xué)總結(jié),它不但對(duì)以后的行政許可設(shè)定工作具有規(guī)范意義,而且對(duì)我國整個(gè)立法工作的科學(xué)化也具有重要的指導(dǎo)意義。
二、行政許可的設(shè)定權(quán)
行政許可的設(shè)定權(quán),尤其是規(guī)章的設(shè)定權(quán),也是本次立法當(dāng)中變化最大的領(lǐng)域之一。在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論中,針對(duì)部門規(guī)章設(shè)定許可中存在的問題,國務(wù)院取消了部門規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)。全國人大常委會(huì)審議草案過程中,對(duì)地方政府規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)進(jìn)行了反復(fù)的討論,最后決定從設(shè)定主體和設(shè)定時(shí)限兩個(gè)方面進(jìn)行限制?!缎姓S可法》規(guī)定,對(duì)于可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的,因行政管理的需要,確需立即實(shí)施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。同時(shí),對(duì)于國務(wù)院可以以決定設(shè)立的行政許可,也作了一定的明確,要求除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外,國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律,或者自行制定行政法規(guī)。
在對(duì)行政立法的許可設(shè)定權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制的同時(shí),《征求意見稿》、《草案》以及最后通過的法律文本均對(duì)行政立法的許可規(guī)定權(quán)作了明確的規(guī)定,允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定。
《行政許可法》對(duì)許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定,尤其是對(duì)行政立法權(quán)的規(guī)范與限制,應(yīng)該說超出了《行政處罰法》與《立法法》的規(guī)定,達(dá)到了近年來行政法立法的高峰。《行政許可法》的這一立法思路,必將對(duì)我國行政立法的未來發(fā)展方向,產(chǎn)生意義深遠(yuǎn)的影響。
三、行政許可的分類
針對(duì)實(shí)踐中行政許可種類繁多,名稱不一,難于辨識(shí)的現(xiàn)狀,為規(guī)范各類行政許可的適用事項(xiàng)和程序,《征求意見稿》與《草案》均根據(jù)行政許可的不同性質(zhì)、功能、適用條件,將行政許可分為特許、普通許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記五類,并分別規(guī)定了不同類型的行政許可的特別程序。
對(duì)于這五種分類,起草過程中一直存在著不同的意見。主要的反對(duì)理由有:第一,該種分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,存在多重劃分標(biāo)準(zhǔn)問題,實(shí)踐中必然導(dǎo)致判斷困難,并且可能會(huì)將非審批事項(xiàng)也納入行政審批項(xiàng)目。第二,該種分類與行政審批制度改革中審批、核準(zhǔn)、登記的三分法不協(xié)調(diào),與現(xiàn)行法律對(duì)審批事項(xiàng)的規(guī)定也相去甚遠(yuǎn)。第三,該種分類方法在發(fā)達(dá)國家中難以找到類似的立法例,不符合各國對(duì)審批項(xiàng)目的通常分類方法。
最后通過的法律文本對(duì)行政許可的分類,采用了折衷的處理方法。一方面,取消了有關(guān)行政許可的分類的規(guī)定,法律中不再有特許、普通許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記等劃分;另一方面,草案中對(duì)不同種類的行政許可的適用范圍以及特別程序的規(guī)定依然予以完整保留,第12條有關(guān)可以設(shè)立行政許可的事項(xiàng),就是根據(jù)原來的分類標(biāo)準(zhǔn)確定的。因此,從立法原意與《行政許可法》的法律結(jié)構(gòu)來看,仍然隱含有對(duì)行政許可的分類處理。
(作者為《行政許可法》起草小組成員)